Las reglas fiscales de la UE y la catedral de Ávila… ¿Se han vuelto ineficaces tras tantas reformas?

Bruselas debate sobre si debe dar por superado un marco regulatorio que ha perdido eficacia tras sucesivos añadidos y reformas. Olivier Blanchard la compara con el templo abulense

 

PABLO R. SUANZES

Actualizado

 

Las reglas fiscales europeas son como la Catedral de Ávila: «la estructura original es aún reconocible, pero todos los añadidos posteriores hacen que sea dificilísimo percibir la consistencia del conjunto». Empezaron, en Maastricht (1992) y con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997), como algo «sencillo y uniforme», buscando la elegancia que los matemáticos quieren demostrar teoremas, pero con el paso del tiempo se fueron complicando. Era básico tener pocas ideas y valores de referencia indiscutibles, el 3% de déficit y el 60% de deuda, para generar credibilidad y compromiso, pero pronto se vio que el marco «era demasiado estricto, lo que llevó a violaciones generalizadas, y por eso se tocaron». En 2005, 2011, 2013 y 2015, nada menos, permitiendo matices, «contingencias para reflejar las realidades macro» de tantos socios diferentes. El resultado, por desgracia, no satisface a nadie. Es un engendro que no cumple su función, genera confusión, malestar, disputas, fricción. No hay ni rastro de armonía. Por eso, pandemia mediante, la UE debe afrontar una de sus tareas más importantes: cambiar las reglas o, quizás incluso, erradicarlas para siempre.

Así lo sostiene uno de los pesos pesados en la materia, Olivier Blanchard, ex economista jefe del FMI. Lo argumenta en un reciente trabajo junto a su colega de la institución Jeromin Zettelmeyer y al español Álvaro Leandro, de CaixaBank Research. No es habitual que un paper económico de alto nivel tenga referencias arquitectónicas, pero estos no son tiempos normales. El año pasado, en cuanto se intuyó el alcance del desastre, la UE congeló sus reglas fiscales. El Pacto de Estabilidad está en coma, o al menos en respiración asistida, y se ha autorizado e invitado a los estados a gastar como nunca antes para evitar el colapso. Está claro que, antes o después, se terminará la excepcionalidad, pero también hay un raro consenso en la necesidad de cambios de calado. Donde saltan las discrepancias es a la hora de decidir qué hacer.

Banchard y sus colaboradores sostienen que hay que olvidarse de las reglas fiscales. No temporalmente, sino para siempre. Asumir que no han funcionado ni lo van a hacer, que no son la respuesta adecuada. Fueron esbozadas para una Eurozona a punto de nacer y con un entorno de deuda baja y tipos de interés altos, y hoy vivimos en economías fuertemente endeudadas, pero con los tipos en cero. «No han impedido aumentos de la deuda, pero sí han impedido una política fiscal contracíclica, que es lo necesario durante las crisis. Hay que hacer un cambio fundamental porque los tipos bajos tienen implicaciones muy diferentes sobre las dinámicas de deuda. Pero nosotros vamos más allá: hay tantas cosas que deberían tenerse en cuenta, tantísimos factores, que es imposible que funcionen. No podemos tener reglas ex ante que tengan todo en cuenta, que den el peso adecuado a cada elemento. Por eso recomendamos alejarnos de reglas específicas con números y pasar a estándares fiscales. Directrices más generales con un sistema de ejecución más duro», explica a este diario Leandro.

Él y sus coautores creen que la situación actual es absurda, con la Comisión Europea o el Consejo «haciendo microgestión de la política de cada país, diciendo que es necesario un balance estructural del 0,5% y del 0,6% el año siguiente esto no es el rol de las reglas fiscales. Necesitamos estándares que impidan grandes errores y dejar a los países que hagan a su manera», reitera Leandro. Una idea que puede tener sentido económico pero que, políticamente, es indigestible en medio continente. Tiene ciertos apoyos en las capitales, pero pocos. Hay un grupo al que, tras años de incumplimientos y aplicaciones laxas de normas y castigos, no habrá forma de mover.

Ahora hay mismo hay en Europa dos debates simultáneos. El primero, cuándo y cómo reactivar los límites. Hay acuerdo para esperar durante todo 2021 por lo menos, y quizás un poco más allá, pero muchos quieren una hoja de ruta clara. No una fecha ahora mismo, pero sí un criterio. Por ejemplo, que el PIB vuelva a los niveles de diciembre de 2019, si bien eso también arroja dudas. ¿Cuándo la UE en su conjunto lo haga o todos y cada uno? ¿Volver a la normalidad y que los rezagados sigan al margen durante un tiempo adicional?

El segundo debate, iniciado antes de la pandemia pero que ahora tiene todavía más sentido, es cómo modificarlas. Hay países, como España, que reclaman cambios metodológicos desde hace muchísimo tiempo, para prescindir por ejemplo de las variables no observables, como el output-gap o el crecimiento potencial, porque creen que no reflejan la foto real de las economías y arrojan impresiones erróneas, lo que a su vez lleva a Bruselas a presionar cuando no debe y a frenar las políticas económicas adecuadas.

«En línea con la posición defendida por el Consejo Fiscal Europeo, España y otros países consideran deseable evitar restaurar sin cambios las normas anteriores porque acabaría minando la credibilidad del marco fiscal. El debate estratégico sobre las reglas fiscales es complementario al debate más inmediato sobre la estrategia fiscal acomodaticia que debe seguirse este año y el próximo para hacer frente a las consecuencias de la crisis y apoyar la recuperación», apunta Carlos San Basilio, secretario del Tesoro y la persona encargada de negociar y pelear estos temas con sus colegas comunitarios. «El consenso apunta a que el marco fiscal europeo podría simplificarse estableciendo una regla de gasto anclada a un objetivo de deuda como elemento central del modelo. Esto permitiría reforzar el papel de variables observables y reducir la dependencia de las estimaciones del output gap, sujetas a revisiones frecuentes y que no reflejan siempre de forma adecuada las circunstancias específicas de cada país», añade.

Leandro y Blanchard asumen que la UE no va a hacerles caso, y menos de golpe, pero justo en esa línea coinciden en que por lo menos lo deseable sería algo intermedio. «Proponemos algo radical y será difícil llegar ahí en 2022, lo sabemos. Pero quizás se pudiera ir hacia un periodo de transición. El consenso académico es que debería irse hacia reglas de gasto, expenditure rules, en vez de las déficit y deuda, puesto que aunque haya también estimaciones de PIB potencial o de output gap, influyen menos. Te puedes permitir más errores», explica el economista español.

Las perspectivas no son halagüeñas. «Casi todos los Estados miembros estarían de acuerdo en que el Pacto de Estabilidad necesita una reforma en profundidad, sin embargo el acuerdo se esfuma en cuanto se empiezan a discutir propuestas concretas. Para algunos, las reglas actuales darían margen para evitar la disciplina fiscal, mientras que otros temen que una reforma del Pacto lo volviera demasiado flexible e indulgente», señala Carlos Martínez Mongay, que acaba de coordinar en el Real Instituto Elcano un completísimo análisis titulado Elementos de discusión para una reforma de la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria.

Martínez Mongay conoce la cocina como pocos. Se jubiló el año pasado de la Dirección General de Asuntos Económico de la Comisión Europea y fue jefe de gabinete de Joaquín Almunia en Bruselas. Su opinión es tajante: «Las reglas tienen que existir y más cuando hay 27 presupuestos descentralizados pero sólo una política monetaria. Las necesitamos, nos guste o no. Lo que dicen en su paper no funciona en la vida real», lamenta. Sabe, por experiencia, que los gobiernos siempre tratan de barrer para casa y que usan la opinión de los expertos según más les convenga, arremetiendo a veces contra el marco, a veces contra una parte.

El ex funcionario comunitario coincide en que «el cumplimiento estricto de la obligación del Tratado de corregir los déficits excesivos y la desactivación de la cláusula general de escape llevarían a una contracción fiscal profunda y prolongada» y que una retirada prematura de los estímulos fiscales sería justo lo contrario de lo que habría que hacer. Y su diagnóstico coincide en muchos puntos: «En su origen, las reglas eran muy simples, observables y no daban lugar a controversia sobre datos. Pero por simples, no eran capaces de entender y abordar la complejidad de la política fiscal. Ha habido un largo proceso desde la primera reforma de Almunia, que introdujo el balance estructural y otras cosas, con arreglo a la jurisprudencia acumulada, para tratar de tener en cuenta situaciones y encontrar indicadores. Pero al final tenemos reglas demasiado complejas», constata.

Sin embargo, también aboga por un enfoque realista, que pueda funcionar, lejos de ensoñaciones académicas. En su largo análisis, repasa todas las opciones sobre la mesa: pasar a estándares fiscales, centrarse sólo en indicadores observables. Abogar por el gasto estructural primario, la regla de oro, la regla de deuda, división de funciones o la revisión de utilidad de las reglas fiscales. Álvaro Leandro asegura que interpretar su propuesta como una relajación es un error. «Proponemos una visión más general de la sostenibilidad, pero si hay problemas nuestra aplicación sugiere una vigilancia con dientes, más fuerte que lo que hay ahora. Si hay riesgo para la sostenibilidad y la detectan la Airef o la Comisión se produce una notificación y se insta al cambio. Y si no se hace, en última instancia y rápido el TJUE podría bloquear el presupuesto».

Martínez Mongay, sin que haya a día de hoy una autoridad europea realmente creíble y con mandato para los temas fiscales, cree necesario separar lo deseable de lo posible. Se ha hablado de un «momento hamiltoniano» en la UE con los la emisión conjunta y unos fondos europeos sin precedentes, posible embrión de una capacidad fiscal central. «Con eso y si la Unión Bancaria se completa pasaríamos a tener mucho riesgo compartido y así evolucionar a reglas fiscales más simples, parecidas a las de EEUU, obligando a los Estados a tener presupuesto equilibrado. Pero esto es soñar», zanja el experto. «Hay que ser más realistas. Caben dos opciones. Una, aplicamos toda la flexibilidad del mundo al Pacto de Estabilidad, que era lo que hacía la Comisión Juncker. La otra opción, interesante, es que teniendo autoridades fiscales nacionales, que son independientes en principio y conocen el país, se podría dejar que ellas se ocuparan del seguimiento de la política fiscal en cada país, y que la Comisión tuviera más autoridad para los errores más grandes y desviaciones de calado. Las autoridades fiscales se preocupan del brazo preventivo y Bruselas del brazo correctivo. Podría ser una solución», sintetiza.

A España, esa vía le gusta. Pero eso es más que difícil. «Hasta ahora, el Semestre Europeo ha supuesto la fijación por parte de la UE de requisitos altamente estandarizados y con carácter anual. La fijación de requisitos debe tener en cuenta las circunstancias de cada país y el contexto macroeconómico actual, muy distinto al que prevalecía hace diez o veinte años, cuando se acordaron las últimas reformas», asegura el secretario del Tesoro. «Reforzar la visibilidad de las reglas para los ciudadanos y aumentar el papel de las instituciones fiscales independientes son dos medidas que pueden contribuir en este sentido», coincide San Basilio.

El gran problema es que los jefes de Estado y de Gobierno no toman decisiones económicas, sino políticas. En el Eurogrupo y el Ecofin no se habla de papers, como bien descubrió Yanis Varoufakis. Es una cuestión de confianza, de credibilidad, de precedentes, de votantes. El norte cree que el sur busca atajos y excusas para no hacer lo prometido y el sur lamenta que las reglas están desfasadas, no cumplen su función y perpetúan un sistema que impide salir del hoy y del bucle. García Lorca, describiendo la catedral de Ávila en Impresiones y paisajes, escribió que «formidable en su negrura sangrienta», el interior del templo «es abrumador por su sombra pasada incrustada en sus paredes y por su oscuridad tranquila». Algo parecido, más o menos, se podría decir de las reglas fiscales. Ambas, templo y normas, invitan a la meditación hoy, pero sólo una «recuerda al que pasa el antiguo y generoso derecho de asilo».

Fuente. https://www.elmundo.es/economia/macroeconomia/2021/04/04/60683d3efc6c8312198b4597.html

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